Marchés publics: arrêter le gaspillage économique

Écrit par Thierry Laffineur le 12 septembre 2014

Table ronde de l'Essentielle Immo

En Europe, une grande majorité (près de 80%) de la population vit en zone urbaine. Les villes sont donc une nécessité économique vitale dont les flux migratoires restent  influencés par leur pouvoir d’attraction. Or les bâtiments et les espaces urbains construits aujourd’hui formeront le cadre de vie des générations futures.

Dans ces conditions, les pouvoirs publics ont une responsabilité éminente : ils doivent privilégier l’intérêt public ET inscrire leurs actions dans le long terme et non à partir de considérations électoralistes. Toutefois l’inadaptation actuelle des procédures dans les appels d’offres du secteur public (travailler systématiquement au moins cher au détriment de la qualité), conduit à un réel gaspillage économique.

Sachant que la Belgique devra appliquer - d’ici janvier 2016 -  la nouvelle Directive européenne (2014/25/UE) sur la passation des marchés publics (simplifier les procédures et faire des marchés publics un instrument de stratégie politique), plusieurs questions se posent :

  • Pourquoi et comment replacer l'architecte au centre du processus ?
  • Comment garantir l’équité pour l’accès à la commande publique et limiter le gaspillage économique ?
  • Comment donner la priorité à la qualité durable dans les projets de construction ?

 

Pour y répondre, la présente table ronde réunissait :

  • Cédric van Meerbeeck (Head of Belgium Research - DTZ)
  • Jacques Timmerman (Architecte - Président du G30)
  • Philémon Wachtelaer (Architecte - Président ARIB)
  • David Roulin ( Architecte - Partner Art & Build)
  • Didier Cartage (Dir. Gén. ADEB - VBA)
  • Marc Demanet (Service Development Manager - Seco)
  • Geoffroy Coomans de Brachène (Echevin urbanisme et patrimoine - Ville de Bruxelles)

L'architecte au centre: vision d'ensemble

Pourquoi et comment replacer l'architecte au centre de ce processus?

J.Timmerman : Pourquoi : par sa formation, l'architecte est le mieux placé pour traduire des programmes et des données chiffrées dans un langage tridimensionnel.
Comment : l'Europe dispose d'un patrimoine architectural/urbain gigantesque à réaffecter/entretenir/améliorer. Dans le même temps, alors que son économie industrielle ralentit, celle de la connaissance/recherche augmente et ne peut être négligée. Eviter le gâchis économique des marchés publics (= attribution au moins disant) passe donc, entre autres, par une juste rémunération des bureaux d'architectes qui investissent dans des concours et dont la réflexion intellectuelle contribue à cette économie de la connaissance.

P. Wachtelaer : Pour les bureaux d'architectes, ce gâchis économique peut être estimé en moyenne de 7 à 12% (jusqu'à 20% pour les petites entités) de leurs CA/prestations.  Lorsque, selon une procédure classique, un pouvoir public fait un appel à concours et que 10 bureaux y participent le quota atteint très vite 6.000 heures de travail... non rémunérées !  C'est une indéniable perte de valeur.

J.Timmerman : A cela s'ajoute un second handicap : les marchés publics étant systématiquement attribués au moins cher (moins disant), le prix global de la construction, y compris donc les services afférents, se voit encore diminué. En conséquence, l'objectif de la nouvelle directive européenne, orientant les marchés vers l'offre du mieux disant (= économiquement la  plus avantageuse) constitue une opportunité d'équilibre entre qualité durable et juste prix.

Prix, coût, valeur: quid de l'esthétique?

M.Demanet : Comprendre l'offre du mieux disant revient à considérer les marchés publics dans une perspective globale telle que le fait la stratégie européenne 2020 à travers 5 grands pôles : emploi, R&D, énergie durable, éducation et lutte contre la pauvreté. Ces 5 points sont étroitement imbriqués et renvoient l'un à l'autre. Ainsi l'aspect durable ne relève plus uniquement de l'énergie mais aussi de l'éthique via ses aspects sociaux (prix et conséquences)  et sociétal (savoir-faire et formation).
Ex.: La pierre bleue importée d'Asie ou d'Inde est nettement moins chère que celle produite en  Belgique mais néglige l'impact environnemental (CO2), l'impact social (sécurité des  travailleurs), l'impact sociétal (travail structurant au niveau local) et l'impact qualitatif (mauvaises qualité et pérennité du matériau importé)...


Il s'avère donc que le coût sociétal d'un matériau ou d'un service importé - financièrement avantageux à court terme - devient vite très onéreux et délétère dans une économie circulaire.
En Belgique, où les marchés relèvent le plus souvent d'adjudications, la mise en avant du seul critère prix place les acteurs (entreprise, architecte...) dans une position difficile quant à la valorisation de leur savoir-faire. Il appartient dès lors aux autorités publiques de fixer les objectifs et de répondre à la question : veut-on du court terme (attribution du marché au moins disant) ou du  long terme (attribution du marché au mieux disant) ?

G. de Brachène : On ne peut effectivement faire l'impasse sur l'éthique et son corolaire immédiat : le coût sociétal.  Pour les pouvoirs publics, la valeur économique globale d'un projet réside aussi dans la pérennité des équipements/aménagements qui le composent : s'inscrire dans la durée signifie ne pas devoir les refaire tous les 5/10 ans et prendre en compte TOUS les coûts annexes dont ceux de la maintenance/entretien.

Du NIMBY au BANANA

D. Cartage : La pratique ne corrobore toutefois pas cette théorie dès lors que les agendas politiques (élections) prennent souvent le pas sur l’intérêt public. Rares sont les décisions prises qui favorisent le long terme (ex: en matière de mobilité) mais qui impliquent souvent quelques « sacrifices » individuels (expropriation, nuisances durant les travaux…). C’est ainsi que des décisions fondamentales pour notre avenir, tels que la jonction nord-midi ou le bouclage du ring de Bruxelles, ne sont jamais prises !


Par ailleurs, le principe très démocratique - mais aussi très pénalisant - des recours fait qu'aujourd'hui nous dépassons le phénomène NIMBY (Not In My Back Yard = ne construisez pas dans mon jardin), pour entrer dans celui du BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything = ne construisez absolument rien nulle part près de quoi que ce soit !).

Le cas du RER en est un bel exemple. Enfin, pour les autorités publiques, le dilemme est aussi celui du « que prescrire et que choisir » ? Investir dans la réalisation d’un projet, alors que l’on ne dispose pas des moyens nécessaires pour l’entretenir, c'est accepter qu'il faudra en refaire à terme tout ou partie, et c'est donc gaspiller sciemment sur le long terme les deniers publics.

D.Roulin : Je crois beaucoup au devoir d'exemplarité des pouvoirs publics. De gros efforts sont fait, on le voit, en matière de bâtiments exemplaires ou d'aménagement du territoire, mais force est de constater que nous sommes encore bien pauvres en matière de procédure d'attribution des marchés publics dans le secteur de la construction.


Pour travailler à part égale en Belgique et en France depuis une dizaine d'années, il est évident que la France a sur nous une longueur d'avance depuis les années 80 : les cahiers des charges sont très cadrés, la programmation est un métier à part entière, le nombre de participants aux concours est limité et les indemnités reflètent les investissements consentis par chacun, et ce, avant tout dans l'intérêt du projet.


A contrario, en Belgique, sur les 50 cahiers des charges que nous examinons chaque année, on  déplorera que chacun d'eux - faute de professionnalisme - réinvente systématiquement la roue, faisant d'emblée perdre beaucoup de temps et d'énergie.
L'exemplarité des pouvoirs publics, c'est bien sûr un pouvoir politique visionnaire, qui montre la voie, mais surtout en mesure de s'appuyer sur une administration puissante et structurée, qui met en oeuvre ses actions via des procédures et des champs d'application clairs pour tous.

P.Wachtelaer : La France et les autres pays n'ont pas 10 ans d'avance... c'est la Belgique qui a dix ans de retard ! A la rigueur de nos voisins nous opposons une sérieuse tendance à 'bricoler'. Or pour prendre et assumer leurs responsabilités les architectes (comme les autres acteurs) ont besoin d'un cadre clair sans 'chausse-trapes' volontaires ou non.

 

Dialogue compétitif: quelle solution proposer?

 C. van Meerbeeck :  Il est exact que la rédaction de cahiers des charges publics - notamment pour des procédures d'urbanisme - pèche par manque de suivi administratif et juridique. A Bruxelles, on ne peut toutefois contester une certaine amélioration et structuration (meilleurs définition et contrôle) notamment liée au rôle du Maître Architecte : on dispose d'une meilleure vision à long terme, reflet d'une stratégie, et le critère qualitatif supplante désormais celui du prix qui n'intervient plus qu'à hauteur de 25% (au lieu de 50 précédemment). Il existe donc une prise de conscience - même si celle-ci ne répond pas à toutes les questions dont celle du qui jugera de la qualité finale du programme - qui émerge notamment par la mise en oeuvre du dialogue compétitif.

D.Cartage : Le dialogue compétitif est un outil sensé aider le pouvoir adjudicateur dans le « comment » de la réalisation d’un ouvrage. Le client public doit exprimer une vision claire de ses besoins et doit disposer des compétences et ressources nécessaires pour organiser ce dialogue. En outre, il faut qu’il respecte strictement la confidentialité des solutions proposées par les différents concurrents (respect de la propriété intellectuelle – 'no cherry picking') et rémunère les participants pour les études faites. La tentation est souvent grande pour le pouvoir adjudicateur de demander à un candidat d’intégrer dans son offre la solution proposée par un de ses concurrents !

G. de Brachène : Dans le cadre de l'expérience 'Européa' (projet d'aménagement du Heysel), le recours à la procédure du dialogue compétitif  a révélé ses faiblesses dont sa difficile mise en oeuvre. Celle-ci étant notamment liée au fait que très peu de juristes sont aujourd'hui en mesure de nous aider à l'appliquer. Ajoutons que si la rigueur doit être l'axe central de cette (toute nouvelle) procédure, celle-ci doit aussi être capable de souplesse.

Ex. : Pour la construction d'un nouvel immeuble nous recevons 3 offres  : 400, 500 et 1.000. L'administration nous signale une absence de document l'empêchant d'accepter les offres à 400 et 500. Comme nous sommes dans l'urgence (procédure subsidiée à 60%) nous n'avons pas le temps de répéter la procédure et sommes contraints d'accepter l'offre à 1.000 ! Pour mémoire, le surcoût sort de la poche du contribuable !

La souplesse évoquée devrait permettre d'éviter ce type d'écueil, à savoir agir ponctuellement sans devoir recommencer toute la procédure. Parallèlement il serait nécessaire de créer de véritables centrales d'achat régionales pour les marchés publics d'urbanisme.

M. Demanet : Un cadre procédural strict n'est toutefois pas une garantie de qualité ! Si je considère les marchés publics français, dont la procédure impose l'intervention d'un bureau de contrôle technique pour les constructions (Loi Spineta), un effet pervers apparaît : en se réfugiant derrière l'obligation légale ces bureaux se font concurrence uniquement sur les prix. En d'autres mots, ils cherchent d'abord à décrocher un contrat quitte à proposer un prix trop bas et, une fois ce contrat acquis, ils délivrent des prestations en relation direct avec le prix remis, voire, pour certains, à se refaire une santé financière en jouant de toute l'ingénierie juridique possible (aujourd'hui les cahiers des charges sont prioritairement lus par des juristes !). Il n'y a là aucun apport de plus-value. En outre, cette pratique ne répond plus à l’objectif du législateur. Un cadre plus flexible devrait permettre de répondre à la question du que veut-on (que veut le MO) et sur quel(s) critère(s) objectif(s) l'estimer ?
Ex.: Si le critère est énergétique, il conviendra de demander le bilan carbone des entreprises candidates sur base de méthodes reconnues et acceptées. Le résultat est alors objectivable.
Ce cas est prévu dans la directive européenne.

P.Wachtelaer : Quelle que soit la procédure envisagée, le problème récurrent auquel nous sommes confrontés est celui de la définition du programme et de ses objectifs, peu importe qu'il s'agisse de long ou de court termes. Mais dès lors que le Maître d'Ouvrage est hésitant, il laisse le soin de l'interprétation au soumissionnaire. Et qui dit interprétation dit différends et problèmes. Or, avec les Pouvoirs Publics on répond la plupart du temps à des programmes imprécis... qui se voient modifiés 6 mois plus tard.

Une opportunité à saisir

J.Timmerman:  Si je reviens à la Directive, dont l'entrée en vigueur est fixée à 2016, et dans la mesure où nous sommes tous demandeurs de travailler au mieux disant, nous devons mettre ce délai à profit pour réviser le cadre législatif /juridique des marchés publics. A cet égard, il conviendrait notamment de revoir la part consacrée à la phase 'recherche et études'. En effet, aujourd'hui, si 100 représente le budget de construction d'un programme et 300 celui de son entretien/maintenance sur 30 ans, le quota 'recherche et étude' ne représente que 3... sur 400 !! Outre que ce quota doit non seulement être augmenté, la procédure elle-même doit passer par un 'pré-design' - à savoir un outil reprenant sommairement les objectifs du Maître d’Ouvrage, un cahier des charges qualitatif, la nature des prestations, l’obligation de résultats - permettant ainsi un dialogue entre parties et non de jouer au poker avec les scénarios possibles.

Confiance, défiance et frustration

G.de Brachène : Pour les responsables politiques, il existe une erreur fréquente. L'absence de vision à long terme conduit à un agenda strictement politicien, à savoir l'obsession de terminer absolument un projet avant l'échéance électorale. En agissant de la sorte, il n'est pas surprenant que nombre de projets soient, d'une part, attribués au moins disant et, d'autre part, se télescopent (dans la mesure où ils sont tous exécutés en même temps), entraînant des retards et donc le paiement d'indemnités.

Ex.: La construction du nouveau siège de l'OTAN (280.000 m²) a été attribuée pour un prix  défiant toute concurrence. Aujourd'hui ce prix explose via une ingénierie juridique qui agit sur chaque détail/modification. Or dans un bâtiment de cette importance, les changements en cours de chantier sont inévitables.

On est donc dans un cadre de frustration tant pour les pouvoirs publics (on a choisi délibérément le moins mauvais et non le meilleur) que pour les soumissionnaires (ils cherchent moins à gagner qu'à ne pas perdre).

Quid de la désignation d'un architecte par les pouvoirs publics?

D. Roulin : Sur le principe, qu'un bourgmestre souhaite confier un aménagement/construction de sa ville à tel architecte plutôt qu'à un autre  ne me choque pas. Il a été élu sur base d'un projet d'avenir, lui faire confiance pour le mener à bien semble logique. Quant à la désignation elle peut très bien être organisée sur base d'une procédure légère, qui n'engage pas de frais importants (ex.: un oral), au terme de laquelle l'architecte le plus 'convaincant' sera mandaté.

A contrario il paraît plus douteux, voire choquant, de faire travailler des consortiums - entreprises, bureaux d'études, juristes, etc. - pendant des mois sur des projets détaillés, pour finalement ne pas même les ouvrir pour une obscure raison administrative (lisez : en réalité les jeux étaient faits d'avance). Si vous considérez que l'investissement global de ces candidats soumissionnaires pèse l'équivalent de 10% du budget de construction, il y a là une gabegie qui aurait pu (dû) être consacrée à la qualité même de l'aménagement public concerné.

 

D. Cartage : A titre d'information une des raisons majeures - et méconnues - de l'explosion des prix du projet OTAN est le coût exorbitant des mesures de sécurité (15% du budget !) imposées par l’OTAN (et non par le pouvoir adjudicateur) liées à la construction du bâtiment. Des incohérences de conception et des modifications importantes qui remettent en cause le projet justifient également la demande de révision de prix.

Toutefois l’expérience démontre que si les prix convenus dès le départ sont cohérents et acceptés par tous, l'exécution d’un programme bien conçu repose alors sur une relation de confiance (et les modifications en cours posent peu de problème). A l'inverse, faute de cohérence et d'acceptation, on entre dans une relation de défiance et de conflit.

Privilégier systématiquement le prix le plus bas implique aussi un choix de  main d'œuvre. Aujourd’hui, pour avoir le prix le plus bas, les entreprises n’ont d’autre solution que le recours à de la main d’œuvre étrangère (en respectant bien évidemment les conditions de travail belges).

En conséquence, ces travailleurs rapatrieront leurs rémunérations et paieront les cotisations sociales chez eux. Nous subirons donc à la fois un appauvrissement de notre économie et de notre connaissance. En d'autres mots nous mettons en danger la pérennité même de nos entreprises.
Ajoutons que le nombre d'accidents graves (handicap à vie et décès) sur les chantiers de construction belges en 2013, bien qu'en baisse de 10% par rapport à 2012, atteint le chiffre de 31 dont 4 mortels. C'est énorme mais compréhensible si l'on considère la (très) faible part  réellement consacrée à la sécurité soit 0,15% du budget alors que le plan de coordination du projet prévoit environ 1%.

Si on veut atteindre un niveau de sécurité identique aux autres industries (automobile, chimie, etc.), c’est 3 à 5% qu’il faudrait y consacrer.

A titre de comparaison le nombre d'accidents de chantiers au Royaume Uni est 10 fois moindre qu'en Belgique alors que l'investissement sécurité n'est pas 10 fois supérieur !

Directive européenne, responsabilité sociétale et ISO 26000

M. Demanet : La directive européenne met implicitement en évidence deux notions :

  • l'avantage systématiquement donné au moins disant est une attitude peu responsable;
  • la performance économique doit être remise et appréciée dans une perspective globale : durable, sociétale et éthique.

Elle rejoint en cela la norme ISO 26000 qui propose  explicitement la mise en oeuvre d'une démarche de Responsabilité Sociétale (RS) au sein des entreprises. Cette démarche, qui nécessitera une remise en cause profonde des cultures d'entreprises, met en évidence que le principe du développement durable (survie de la planète et du bien-être de la vie qu'elle héberge) passe obligatoirement par des démarches relatives à la maîtrise de la qualité, au respect de l'environnement, à la sécurité au travail, à une éthique de production et de consommation... parce que toute organisation (entreprise) est un acteur de la société avec laquelle elle interagit et donc aussi, dont elle dépend !

Photographe Gaetan Gillet

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