Urbanisme table ronde essentielle immo

URBANISME - Commissions de concertation ou commissions de confrontation ?

Écrit par Thierry Laffineur le 12 avril 2014

Table ronde de l'Essentielle Immo

S'agissant de l'obtention d'un permis de construire, la démarche actuelle d'un demandeur (architecte, développeur, promoteur) peut se schématiser comme suit : un dossier de quasi exécution fera l'objet de discussions, de dérogations, de recours... autant d'étapes pénalisantes en temps et en coût. En conséquence, faire du politique et de son administration  des acteurs du Bouwteam semble indispensable.  

Il s'agit par cela de ramener la concertation à des considérations essentielles. Les bons projets sont ceux qui n'ont pas été X fois modifiés au rythme d'arguments émotionnels voire existentiels. Cela renvoie au besoin d'hommes politiques de qualité : capables de se tenir à une décision qu'ils auront contribué à élaborer, dès lors qu'ils sont partie prenante de la réflexion initiale.

 

Pour argumenter cette considération, la présente table ronde réunissait :

 

Thierry Mercken (représentant Rachid Madrane - Secrétaire d'Etat Reg. Bxl. Cap. en charge de l'Urbanisme)/ Didier Gosuin - Bourgmestre Auderghem/ Françoise Schepmans - Bourgmestre Molenbeek/ Christos Doulkeridis - Secrétaire d'Etat Reg. Bxl. Cap. en charge du Logement/ Quentin de Radiguès - Avocat (droit de l'urbanisme et du logement)/ Isidore Zielonka - Architecte - Arib / Philémon Wachtelaer - Architecte - Arib/ Olivier Carrette - Administrateur - UPSI

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COMMISSION DE CONCERTATION, DE QUOI PARLE-T-ON ?

Parlant de mécanique quantique, Richard Phillips Feynman, physicien américain non dépourvu d'humour, précisait :  "Si vous pensez avoir compris c'est qu'on vous aura mal expliqué...!". A l'évidence Mr. Feynman ne connaissait pas le CoBat (Code Bruxellois d'Aménagement du Territoire) !

 

Pour mieux comprendre le mode opératoire d'attribution d'une autorisation de construire, quelques notions préalables sont indispensables  :

 

1/ Certificat d'urbanisme : Le certificat d’urbanisme est un accord de principe qui indique dans quelles conditions un projet pourrait être autorisé. Il permet d’obtenir des balises, guides, règles sur la faisabilité du projet et de connaître les affectations possibles. En pratique, les demandes de certificats concernent essentiellement les projets de grande ampleur pour lesquels le demandeur souhaite avoir des garanties d’obtention de permis. Un certificat d’urbanisme se justifie également avant d’investir dans l’achat d’un terrain, afin de savoir si le programme proposé est acceptable dans ses gabarits et affectations.

 

2/ Permis d'urbanisme (anciennement permis de bâtir) : Le permis d'urbanisme - délivré par la Commune - est un permis qui autorise à effectuer certains travaux de construction, de rénovation, d'agrandissement, etc.

 

2 bis/ Antérieurement la réglementation parlait de « CU2 » et de « permis de bâtir ». La législation actuelle parle de « CU » et de « permis d’urbanisme » (permis permettant de construire). Donc aujourd’hui le concept « permis d’urbanisme » équivaut à « permis de construire » . Les auteurs de projets souhaiteraient modifier cette terminologie peu claire en « permis d’urbanisme » et « permis de construire »  

 

3/ Commission de Concertation : A l'origine, la Commission de Concertation (CdC) visait exclusivement à obtenir un accord des administrations (consensus) et se limitait à celles-ci. Elle a depuis intégré une notion d’écoute des riverains concernés par le projet et est donc devenue un commission de concertation ouverte au public

DEMANDE DE PERMIS : MODE OPERATOIRE

Dans un premier temps, lorsqu'un Architecte ou un Maître de l'Ouvrage décident de construire, ils déposent à la Commune une demande de permis d'urbanisme ou une demande de certificat d'urbanisme (= CU) . Cette demande est établie sur base d'un dossier (documents sommaires d'exécution). Ces documents - qui sont tout sauf sommaires (!) - seront analysés par les services techniques, juridiques, etc ... de la Commune et soumis à enquête publique.

 

Dans un deuxième temps, le projet (dossier complet) sera considéré par une Commission de Concertation qui regroupe , les autorités communales, les autorités régionales, citydev.brussels (ex-SDRB), Bruxelles Environnement (ex-IBGE), la commission des Monuments et Sites. La CdC  entend d'une part, les auteurs du projet et, d'autre part les riverains (p.ex.: comité de quartier).

 

A noter que les pompiers, dont l'avis est déterminant, ne participent pas à cette concertation. Ils se prononcent séparément sur l'aspect 'sécurité' du projet et font connaître leurs remarques à la commission de concertation.

 

Forte des avis de chacun, la commission de concertation se prononcera ensuite selon différentes modalités :

  • un avis favorable unanime (= quasi octroi du permis de construire. Selon la terminologie actuelle = quasi Permis d'urbanisme)
  • un avis favorable non unanime (ce qui pose la question du qui refuse et pourquoi ?)
  • un avis favorable MAIS moyennant conditions ... (ex.: Ok pour le projet mais supprimer 2 étages)
  • un refus unanime (retour à la case départ)

Au vu de la complexité des procédures - sans parler de la confusion terminologique  - et des aléas qu'elles font peser sur le projet, on comprend le souhait des acteurs tant privés que publics (architectes, promoteurs, développeurs, CPAS, sociétés de logements ) de la simplifier !

L'ESSENTIEL N'EST PAS L'HOMME A ABATTRE

Q : Lorsqu'on parle de simplification à quels éléments faites-vous référence ?

 

I. Zielonka : Un des éléments qui retarde le processus d'attribution d'un permis réside dans la  manière dont les communes peuvent accepter un dossier dit 'complet'.

 

Or, ces dossiers, remis par les architectes aux autorités communales ne sont  évidemment pas 'validés' par les pompiers (ils en prennent connaissance au moment de son dépôt) et ne sont donc pas complets. D'une façon très pragmatique et très simple il suffirait de redéfinir la notion de dossier en précisant que celui-ci est 'complet' à partir du moment où l'on dispose de la preuve de son dépôt chez les pompiers et qu'il ne peut être approuvé par le collège que moyennant l'avis des pompiers : l'analyse du dossier se fait alors en parallèle par la commune ET les pompiers . Cela permettrait de raccourcir les délais de 2 à 4 mois sans changer le fond de la réglementation. 

 

Ph. Wachtelaer  : Il s'agit là d'un élément parmi d'autres . Si nous regardons l'ensemble du processus de la concertation, il s'agit plus fondamentalement de se demander quels sont les éléments essentiels au débat public permettant aux autorités de se prononcer sur un dossier architectural et la manière dont il s'insèrera dans le tissu urbain ?

 

O. Carrette : La simplification va aussi dans le sens d'une professionnalisation. Dans le cadre de grands projets, s'il est normal que les habitants du quartiers (riverains) soient consultés, il est par contre anormal que chacun de ces habitants puisse bloquer intégralement un projet. Si nous regardons ce qui se passe dans d'autres régions on relève qu'en Wallonie seuls 5 riverains  (choisis par les habitants) participent à la commission de concertation. Cela évite (ou pour le moins réduit) les débats pléthoriques desquels aucune décision ne sort mais dans lesquels l'architecte et/ou le promoteur sont considérés comme "l'homme à abattre".

 

Se professionnaliser et agir autrement c'est aussi se poser la question de l'intérêt général (face aux intérêts particuliers). Pour sortir de l'actuelle cacophonie, ne pourrait-on imaginer qu'un quartier délègue quelques personnes représentant ses intérêts ? C'est une solution de simplification des procédures qui par ailleurs ne coûte rien. 

 

C. Doulkeridis : Avoir moins de représentants des riverains ne change rien à la complexité de la procédure !

 

F. Schepmans : La difficulté est double :

 

1/ Les réformes successives du droit de l'urbanisme ont complexifié et donc allongé les procédures;

 

2/ Il existe par ailleurs un nombre croissant de dossiers examinés (enquête publique et avis de la commission de concertation). Pour la Région Bruxelles-Capitale, ce nombre s'est accru de 1.000 unités entre  le début des années 2000 et aujourd'hui.

 

En tant que commune - nous disons donc oui à un allègement des procédures afin d'éviter , entre autres, les 'embouteillages' des administrations, notamment liés à l'examen de 'petits dossiers'.

 

Toutefois il s'agit de maintenir l'enquête publique pour tous les dossiers MAIS ne prévoir le passage en Commission de Concertation que pour les seuls dossiers nécessitant un rapport ou une étude d'incidence ou dérogeant à des prescriptions.

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GAGNER DU CONSENSUS

C. Doulkeridis : Il existe également un travail culturel à mener à deux niveaux , celui des riverains et celui des administrations :
Riverains : travailler en amont . Dans le cadre du plan logement, nous programmons 7 rencontres avec les habitants du quartiers, les autorités communales et régionales, les auteurs de projet, etc. afin de préciser notre intention (Ex.: implantation de  X unités de logement à tel endroit). Cette démarche préalable d'information/discussion permet de gagner du consensus (et donc du temps) au moment de la CdC.

 

Administration(s) : Si l'attitude des administrations (communales/régionales) n'est pas  'décrétable', il s'agit toutefois de rappeler qu'un dossier n'est pas uniquement un 'ensemble de plans' mais constitue aussi et surtout des projets de vie, des projets économiques, etc., qui ne peuvent pâtir d'une lecture trop légère et demandent en conséquence un certain degré d'empathie.

 

Q. de Radiguès : Dans les solutions de simplification évoquées, méfions-nous de considérations trop simples. Ainsi, la CdC est le seul espace où la population peut s'exprimer par rapport à un projet immobilier. En conséquence, l'idée de restreindre (p.ex. à 5 personnes) ce droit à la contestation ne me paraît pas pertinente.

 

Par contre faire en sorte que les instances de recours se prononcent plus rapidement est une solution beaucoup plus appropriée. Par ailleurs, la commission de concertation joue son rôle (et le joue plutôt bien) et c'est aux autorités de trancher en prenant leurs responsabilités (ce qu'elles font dans nombre de cas).

 

O. Carrette : C'est vrai en théorie, non en pratique !

 

Q. de Radiguès : Je ne suis pas aussi catégorique. Par contre il est vrai que les autorités publiques ne réalisent pas toujours la difficulté de construire un projet soumis à des  législations lourdes et complexes (PEB, Pollution des sols, charges d'urbanisme, ..). Mais la commission de concertation n'intervient pas à ce niveau.

 

O. Carrette : Non, mais elle est une 'couche' supplémentaire dont les promoteurs et les investisseurs privés et publics font les frais.   

QUAND BEAUCOUP DEVIENT TROP 

D. Gosuin :  Posons la question autrement. La concertation fonctionne-t-elle bien en Région bruxelloise ? Globalement oui. Néanmoins elle est trop pléthorique, voire parfois même peu cohérente. Ainsi des positions divergentes entre administrations risquent de créer des oppositions électoralistes entre Région et Communes. Par ailleurs, les nouvelles législations contribuent davantage à alourdir le mécanisme plutôt qu'à le simplifier.

 

Dans ces conditions, que peut-on améliorer  ?

 

- Il existe sans doute trop d'intervenants régionaux. J'en prendrai pour preuve la démarche de Bruxelles Environnement (ex-IBGE) qui a informé les communes que faute d'effectifs elle ne pourrait plus assister à toutes les commissions de concertation. Or, si toutes les administrations régionales adoptent cette position on risque de ne plus atteindre le quorum.

 

Il s'agirait donc de revoir (à la baisse) le nombre d'intervenants régionaux, quitte à ce que la Région crée sa cohérence en interne, et faciliter ainsi le rôle d'arbitrage du politique.

  • Trop de dossiers de petites importance passent par la CdC alors que le citoyen peut parfaitement faire connaître son point de vue par d'autres voies (cela fonctionnait avant la création des commissions de concertation);
  • Trop de modifications du CoBat (Code Bruxellois d'Aménagement du Territoire) au cours des dernières années ont conduit à un climat d'insécurité juridique;
  • Trop d'exigences inutiles. Ainsi, le rapport des pompiers (il doit figurer au dossier au moment de la délivrance du permis) n'est pas nécessaire à une enquête publique et par ailleurs inutile au débat démocratique.

 

F. Schepmans  : Le manque de cohérence entre administrations est une réalité. Pour ce qui nous concerne, nous avons obtenu un consensus pour le projet 'Eclat' (quartier de gare de l'ouest). Par contre nous nous retrouvons en opposition flagrante avec la Région sur d'autres projets dont celui de la 'Porte de Ninove'. Alors que nous souhaitons 'aérer' (dé-densifier) ce quartier, la Région veut y privilégier le logement et, ipso facto le densifier.

Ph. Wachtelaer : Dans la mesure où la loi de 1939 (elle définit le rôle de l'architecte) confie à l'architecte une mission d'ordre public, il s'agit effectivement de s'interroger sur la manière dont il exerce et jusqu’où il assume cette responsabilité dans le cadre d’un dossier de permis d'urbanisme. A cet égard on peut raisonnablement douter que des détails (épaisseur des châssis, réseaux sanitaires,,...) qui impliquent un travail important de l'architecte soient nécessaires pour engager le débat public quand bien même ils sont nécessaires à la réalisation.

 

C. Doulkeridis : Parmi les mesures de simplification, le principe du permis unique (*) était un objectif de simplification partagé par tous mais qui a l'usage révèle des effets pervers (notamment en termes de dépollution des sols)

 

Plus prosaïquement, une simplification  pourrait porter sur les documents acceptables à l'attribution d'un permis, qui ne doivent pas nécessairement être établis par l'auteur du projet.

 

(*) La procédure du permis unique (objectif : éviter de passer par 2 niveaux de pouvoir) est d'application lorsqu'un projet nécessite simultanément un permis d'urbanisme et un permis d'environnement - articles 81 à 94 du décret du permis d'environnement

SIMPLIFIER SANS ÊTRE SIMPLISTE, ARBITRER SANS ARBITRAIRE

Th. Mercken : Simplifier n'est pas simple. Gardons à l'esprit que par son incidence, un projet architectural dépasse largement son auteur. Par ailleurs, l'autorité publique a un rôle d'arbitrage ... mais ne peut être arbitraire. Ce constat renvoie à deux considérations :

  • La nécessité d'un dialogue dans le cadre du respect du point de vue de chacun ne peut se faire en sabrant dans les CdC aux faux motifs que "cela ira plus vite". C'est un mauvais débat : les autorités arbitreront d'autant mieux qu'elles auront un éclairage complet.
  • Simplifier en intégrant la complexité doit notamment se faire en modernisant l'outil - ex.: internet et la plateforme Nova (**) mais non en supprimant les débats essentiels à la démocratie

 

(**) NOVA est une plateforme dédiée à la gestion de procédures d'urbanisme et d'environnement.
Cette application est à ce jour partagée par deux instances régionales (l'Administration de l'Aménagement du Territoire et du Logement du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale et Bruxelles Environnement) et plusieurs communes bruxelloises, qui l'utilisent pour collaborer entre elles dans le cas de certaines procédures.

 

D. Gosuin: Revenons à la réalité du terrain. Sauf à vivre dans une commune mal gérée et/ou avoir à faire à un promoteur fou (les deux existent !) , aucun projet immobilier n'est lancé sans qu'existe un balisage préalable. Toutefois lors de ce préalable, le promoteur s'adressera d'abord au politique local et ensuite aux fonctionnaires dont la vison/logique est différente. 

 

Si le politique a sa part de responsabilité celle-ci figure aussi dans le chef de certains promoteurs qui n'hésitent pas à 'charger la barque', à savoir proposer un projet de 50 appartements pour être certains d'en obtenir 25. Ce type de démarche crée des tensions.

 

Par ailleurs, le politique ne pourra s'engager sur un projet qu'après l'avis de la CdC. Il est exact qu'à ce niveau des changements peuvent intervenir, dus pour partie à une mauvaise appréciation initiale du projet par le politique (ex.: les citoyens acceptent aujourd'hui plus facilement l'idée de densification mais réclament aussi une qualité architecturale et environnementale accrue).

HISTOIRE DE CU....

Ph. Wachtelaer : Les choses pourraient s'améliorer si la CdC intervenait davantage en amont. On pourrait alors discuter sur base d'un avant-projet définitif , document beaucoup plus léger et donc plus facilement modifiable.

 

D. Gosuin : Vous voulez réinventer le CU ?

 

I. Zielonka/ Ph. Wachtelaer : Oui ! A l'origine la concertation ne concernait que les administrations. Aujourd'hui elle inclut les riverains MAIS la législation n'en a pas tenu compte et on en est toujours à un CU et un permis que je dois défendre âprement. Si je ne l'obtiens pas j'en paye les conséquences. 

 

Donc l'architecte dont le métier est de veiller à l'intérêt public se retrouve à défendre des intérêts personnels. Pour retrouver une légitimité face à cette contradiction, il conviendrait que le consensus soit obtenu sur base d'un document 'léger' (= esquisse = projet concours).

 

Question : Pourquoi peut-on se voir confier un contrat d’architecture sur base d'un projet concours alors qu'il faut le détail des égouts/châssis pour introduire une demande de permis qui me dira si je peux ou non construire deux étages supplémentaires ?

 

D. Gosuin : En conséquence il faut revisiter le CU et lui donner plus de consistance.

 

I. Zielonka / Ph. Wachtelaer : Le CU - qui n'est qu'un avis et n'a aujourd'hui qu'une valeur conditionnelle - devrait devenir un permis d'urbanisme, c'est-à-dire un 'droit' (le demandeur doit savoir ce à quoi il a droit - p.ex.: X m² sur X étages) - pour ensuite y intégrer et respecter toutes les règles (Pompiers, RRU, ... ) 

 

Q. de Radiguès : Le CU donne déjà certains droits et est un pré-accord pour l'obtention d'un permis. Par contre il existe un hiatus qui impose que les démarches (et documents) nécessaires à l'obtention d'un CU soient quasi les mêmes que celles requises pour un permis de construire.

 

D'où la situation actuelle ... pratiquement personne ne demande encore un CU.

 

C. Doulkéridis : Lorsque nous décidons d'un projet de logements sociaux (autrement plus difficile à faire accepter qu'un immeuble de bureaux), il nous faut voir les autorités régionales et communales. Mais après cela nous n'avons toujours rien réglé !

 

Pour être efficace, il nous faut - en amont - organiser des concertations avec le quartier. Leur rôle est de faire savoir aux riverains que nous n'arrivons pas avec un produit fini mais bien que nous sommes là  pour discuter et entendre les remarques qui reflètent des intérêts  particuliers.

 

Le courage du politique est de ne pas s'arrêter à ces remarques (généralement très hostiles)  mais d'expliquer alors les motivations justifiant un tel développement pour mieux comprendre ensuite les problèmes de mobilité, de qualité architecturale, de nuisances, de densité émanant des citoyens. C'est ce type de débat - avant l'enquête publique et la CdC - qui améliorera le projet et lui donnera plus de chance d'aboutir (***) . Dans le cadre du programme 'Plan logements' ce modus operandi a permis aux projets de sortir améliorés de la procédure !

 

Q. de Radiguès : Vous pouvez agir de la sorte en tant que promoteur public. Un promoteur privé ne le fera que plus (très) difficilement et s'exposera, par ailleurs, au risque de voir sa  "transparence" lui nuire... via le phénomène NIMBY (Not In My BackYard ).

 

(***) Il est donc important que la CdC intervienne en amont sur les questions d'urbanisme (volumétrie, nombre de logements, etc) avec des documents moins lourds que ceux exigés pour la DPU.

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Photos: Gaetan Gillet Photographe Bruxelles - Pictures4events

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